Evidencije Odsjeka za nadzor nad pismohranama i Zakon o pravu na pristup informacijama

Zakon o pra­vu na pris­tup infor­ma­ci­ja­ma Hrvat­ski je sabor donio 15. lis­to­pa­da 2003.godine, i, kako je to objaš­nje­no u uvod­no­me tek­s­tu pred­la­ga­te­lja – tadaš­nje­ga Minis­tar­stva pra­vo­su­đa, upra­ve i lokal­ne samo­upra­ve — on zapra­vo pred­stav­lja izrav­nu pos­lje­di­cu neko­li­ko pre­po­ru­ka Vije­ća Euro­pe, koje su pobli­že usta­nov­lja­va­le nače­la pos­tu­pa­nja s infor­ma­ci­ja­ma. Pri­mje­ri­ce: Pre­po­ru­ka Odbo­ra minis­ta­ra Vije­ća Euro­pe drža­va­ma čla­ni­ca­ma o dos­tup­nos­ti infor­ma­ci­ja koje posje­du­ju tije­la držav­ne vlas­ti (25.11.1981. – R 81), Konven­ci­ja za zašti­tu poje­di­na­ca pri auto­mat­skoj obra­di poda­ta­ka (28.1.1981. ETS 108), Nacrt pre­po­ru­ke Odbo­ra minis­ta­ra Vije­ća Euro­pe drža­va­ma čla­ni­ca­ma, o dos­tup­nos­ti služ­be­nih infor­ma­ci­ja (18–21.9.2001.).

Sve su ove pre­po­ru­ke nas­ta­le u svr­hu afir­mi­ra­nja pra­va poje­din­ca da bude pot­pu­no oba­vi­je­šten, kako bi mje­ro­dav­no mogao odlu­či­va­ti o svo­jim pra­vi­ma i obve­za­ma, te o zbi­va­nji­ma u druš­tve­noj zajed­ni­ci i svo­joj oko­li­ni. U tome cilju, uz, narav­no obve­zu Repu­bli­ke Hrvat­ske da uskla­di svo­je prav­ne pro­pi­se sa zem­lja­ma Europ­ske uni­je, doni­jet je i Zakon o pra­vu na pris­tup infor­ma­ci­ja­ma. Sve nave­de­no pred­stav­lja više nego pozi­tiv­ne pos­tav­ke i nas­to­ja­nja, među­tim, samo pre­tva­ra­nje tih pre­mi­sa u tekst Zako­na, upit­no je.
Sma­tram da može­mo govo­ri­ti o neko­li­ko razi­na pro­ble­ma.

Pri­je sve­ga, gle­de samih odred­bi i defi­ni­ra­nja potre­be jav­nos­ti i pre­gled­nos­ti rada jav­ne upra­ve, ona nije spor­na ni kroz dru­ge naše zako­ne i pro­pi­se, no, može se pri­hva­ti­ti objaš­nje­nje o potre­bi da se svi ti pro­pi­si, odnos­no zaključ­ci, pra­va i obve­ze koje se tiču ove tema­ti­ke, pobro­je i usus­ta­ve na jed­no­me mjes­tu.

• Čini se da Zakon jas­no ne raz­lu­ču­je odred­be koje se tiču pra­va na infor­ma­ci­je koje nas­ta­ju radom usta­no­ve u obav­lja­nju nad­lež­nos­ti koje su joj pri­pi­sa­ne, od onih infor­ma­ci­ja koje se tiču samog funk­ci­oni­ra­nja usta­no­ve kao pro­ra­čun­sko­ga tije­la (pr. infor­ma­ci­je o tro­ško­vi­ma rada, jav­noj naba­vi, …).
• Način pro­ved­be ovih pra­va, kako ih je defi­ni­rao Zakon, više je nego upi­tan. Uko­li­ko ovaj Zakon sta­vi­mo u suod­nos Zako­na o zašti­ti taj­nos­ti poda­ta­ka, Zako­na o zašti­ti osob­nih poda­ta­ka, Zako­na o arhiv­skom gra­di­vu i arhi­vi­ma (koji pri­mje­ri­ce kaže da je gra­di­vo koje bi ugro­zi­lo naci­onal­nu sigur­nost, obra­nu, među­na­rod­ne odno­se, odr­ža­va­nje reda i mira te gos­po­dar­ski inte­res Hrvat­ske, dos­tup­no tek nakon 50 godi­na), oči­to je da se pos­tav­lja pita­nje mje­ro­dav­no­ga tuma­če­nja odred­bi.
• Zakon u čl. 8 govo­ri o slu­ča­je­vi­ma uskra­te infor­ma­ci­je, koji mogu biti raz­no­ga uzro­ka, no uskra­ta nas­tu­pa “ako pos­to­ji osno­va sum­nje”. Potreb­no je, dak­le, vrlo malo, da do uskra­te dođe, a moguć­nost subjek­tiv­na tuma­če­nja poje­di­nih odred­bi poje­di­nih zako­na izra­zi­to je veli­ka, te time kao stvo­re­na za mani­pu­la­ci­ju.

Dozvo­lja­vam da je ovo samo laič­ko, neju­ris­tič­ko tuma­če­nje Zako­na, no bojim se da i veći­na onih koji će ga pri­mje­nji­va­ti neće biti prav­ne stru­ke. Osim toga, nejas­no je kako bi se velik dio nega­tiv­nih pos­lje­di­ca dava­nja infor­ma­ci­je, koje su opi­sa­ne u dotič­nom čl. 8, mogle uop­će pre­dvi­dje­ti, kad ovla­še­nik nije dužan naves­ti raz­lo­ge tra­že­nja infor­ma­ci­je.

Narav­no, ni naj­ma­nje nije namje­ra pore­ći koris­nost i poželj­nost dosi­za­nja odre­đe­nih stan­dar­da jav­ne upra­ve i jav­ne vlas­ti, koji će poje­din­ci­ma omo­gu­ći­ti mak­si­mal­no ostva­re­nje nje­go­vih pra­va. U demo­krat­skom, a napo­se demo­kra­tič­nom druš­tvu — jer demo­krat­sko podra­zu­mi­je­va samo poli­tič­ki sus­tav, dak­le for­mu koja može ali i ne mora zado­vo­lji­ti sadr­ža­jem – ta su pra­va vrlo širo­ko defi­ni­ra­na (nepo­vre­di­vost pri­vat­nos­ti, vlas­niš­tva, pra­va na rad, na vlas­ti­te reli­gij­ske, filo­zof­ske, sek­su­al­ne, poli­tič­ke i dr. sta­vo­ve, i mnoš­tvo dru­gih). Ono što mi se čini da se u nas čes­to zabo­rav­lja, a kamo­li apos­tro­fi­ra kad su u pita­nju tkz. zem­lje zapad­ne demo­kra­ci­je, jest činje­ni­ca da se to pra­vo vrlo lako zane­ma­ru­je kad su u pita­nju neki «viši» inte­re­si, koji i ne bi bili upit­ni da je riječ samo o druš­tve­nim inte­re­si­ma, t.j. kolek­tiv­noj sigur­nos­ti i dobro­bi­ti, ili pak da je riječ o držav­nim inte­re­si­ma. Čes­to se, među­tim, ti držav­ni inte­re­si koris­te kao para­van ine­re­si­ma tre­nut­no vla­da­ju­će poli­tič­ke opci­je, a još mno­go češ­će inte­re­si­ma svjet­sko­ga kapi­ta­la, odnos­no mul­ti­na­ci­onal­nih kom­pa­ni­ja. Sto­ga mi se čini da pres­li­ka­va­nje nekih zako­na uvri­je­že­nih u dotič­nim zem­lja­ma, osim što efek­tiv­no ne može ima­ti puno smis­la, rezul­ti­ra i još jed­nom lošom pos­lje­di­com. Naime, podas­ti­ra­njem tako­vih i slič­nih zako­na, drža­va dovo­di u pita­nje svoj kre­di­bi­li­tet, budu­ći svo­jim gra­đa­ni­ma ne može uvjer­lji­vo objas­ni­ti sve raz­lo­ge dono­še­nja, a još teže način pro­ved­be nekih pro­pi­sa, koji ni po čemu ne kores­pon­di­ra­ju s hrvat­skom poli­tič­kom, uprav­nom, prav­nom i soci­jal­nom prak­som.

Iako sve nave­de­no zvu­či kao nega­tiv­ni stav spram Zako­na i nje­go­vih temelj­nih nače­la, nije tako. Dapa­če! Konač­no, svak se od nas sigur­no i pri­vat­no čes­to našao u situ­aci­ji da mu je neka jav­na infor­ma­ci­ja, uz neuvjer­lji­vo objaš­nje­nje ili bez nje­ga, bila uskra­će­na, te je za zapi­ta­ti se tko bi raz­lo­žan mogao biti pro­tiv tako­va Zako­na. Pri­mje­ri­ce, sma­tram da su odred­be čl. 20 o objav­lji­va­nju infor­ma­ci­ja dobre. Pro­blem leži neg­dje drug­dje (a ovaj Zakon na žalost nije jedi­ni takav pri­mjer u nas): nesus­tav­no i nedo­s­ljed­no pona­ša­nje hrvat­ske vla­da­ju­će struk­tu­re (i opet naža­lost, ne samo tre­nut­ne) u dono­še­nju pro­pi­sa. Pred­la­žu se i izgla­sa­va­ju raz­ni zako­ni koji pro­du­ci­ra­ju mnoš­tvo dje­lo­mi­ce koli­di­ra­ju­ćih ovlas­ti, tije­la, pos­lo­va, funk­ci­ja, pa time i pra­te­će doku­men­ta­ci­je. Time se rasi­pa­va­ju mate­ri­jal­ni i ljud­ski resur­si, ili čak, u eri sil­nih pri­ča o sma­nje­nju držav­no­ga apa­ra­ta, pro­du­ci­ra se potre­ba za dodat­nim resur­si­ma. Sve to samo zato što net­ko, mis­li se narav­no na jav­no­ga služ­be­ni­ka čiji je posao iona­ko bio ser­vi­si­ra­nje gra­đa­na, nije odra­đi­vao svoj posao kako tre­ba – da li iz nez­na­nja ili neh­ti­je­nja, stvar je pos­lo­dav­ca (dak­le drža­ve) da oba­vi pro­cje­nu, i suk­lad­no njoj reagi­ra.

Čita­ju­ći čla­nak kole­ge Špa­ci­ra iz zagre­bač­ke grad­ske upra­ve o ovoj temi, samo sam uvje­re­ni­ja u svo­je sta­vo­ve: svi­me što je nabro­jao, a to je zais­ta visok stu­panj otvo­re­nos­ti i pris­tu­pač­nos­ti ser­vi­si­ra­nja gra­đa­na, ničim zapra­vo nije nepo­sred­no slje­đen nave­de­ni Zakon – sva ta uslu­ga pos­to­ja­la je i pri­je nje­ga i teme­ljem dru­ga­či­je orga­ni­za­ci­je  pris­tu­pa.

No, vra­ti­mo se pro­ble­mi­ma pri­mje­ne. Naro­či­ta je enig­ma ovo­ga Zako­na Upis­nik zah­tje­va. Tko će biti zadu­žen za pro­cje­nu koji su to pred­me­ti, zah­ti­je­vi, odlu­ke i pos­tup­ci koji se refe­ri­ra­ju na ovu tema­ti­ku? Jer, nije pro­blem onih zah­ti­je­va koji se nepo­sred­no pozi­va­ju na Zakon, no što je s dru­gi­ma koji isto ula­ze u ovaj okvir ali se, narav­no, pozi­va­ju na ostva­re­nje nekog svog osob­no­ga pra­va. Hoće li služ­be­nik za infor­mi­ra­nje biti sis­te­ma­ti­zi­ra­no rad­no mjes­to, budu­ći mu se u dje­lo­krug pos­lo­va stav­lja­ju zadat­ci koje će, u nekoj slo­že­ni­joj usta­no­vi, teško moći obav­lja­ti uz osta­le rad­ne zadat­ke. Hoći li on biti taj koji će, uz kata­log infor­ma­ci­ja) vodi­ti i Upis­nik – jer Pra­vil­nik o ustro­ju i nači­nu vođe­nja služ­be­nog upis­ni­ka o ostva­ri­va­nju pra­va na pris­tup infor­ma­ci­ja­ma (NN 137/04), detalj­no ne pro­pi­su­je tko će ga vodi­ti i na kojem ustroj­stve­nom mjes­tu će se nala­zi­ti. Tu su i neke nelo­gič­nos­ti kao što je rubri­ka o sta­tu­su zah­tje­va (pri­hva­ćen, odbi­jen, odba­čen i ustup­ljen) dok Zakon uop­će ne pre­dvi­đa sta­tus odba­če­no­ga zah­tje­va; zatim odred­ba čl.2 st 1. da se Upis­nik vodi u elek­tro­nič­kom obli­ku, što će teško biti pro­ve­di­vo u svim tije­li­ma držav­ne upra­ve, a napo­se u lokal­noj samo­upra­vi; što zna­či sin­tag­ma “poda­ci koji su važ­ni za pre­poz­na­va­nje infor­ma­ci­je”, i t.d.

Kad sam spo­me­nu­la svo­je­vr­s­no ugro­ža­va­nje vje­ro­dos­toj­nos­ti drža­ve ova­ko­vim zako­ni­ma, ne mogu ne spo­me­nu­ti i Popis tije­la jav­ne vlas­ti objav­ljen u NN 146/04, koji je suk­lad­no čl. 3 st.2 Zako­na o pra­vu na pris­tup infor­ma­ci­ja­ma, obja­vi­la Vla­da RH. U tome popi­su, koji je ne samo nepot­pun, nesus­ta­van (pri­mje­ri­ce, nave­de­ni su zbir­no svi jav­ni znans­tve­ni ins­ti­tu­ti, a onda se ipak neki nabra­ja­ju i poje­di­nač­no ali ne u pod­nas­lo­vu u kojem je zbir­na odred­ni­ca), nelo­gič­no struk­tu­ri­ran, (a u tako­vu struk­tu­ru pos­tav­lje­na su tije­la koja s nazi­vom podru­čja nema­ju nikak­ve veze), nego je, dapa­če, i neto­čan¹ budu­ći u tije­la jav­ne vlas­ti uklju­ču­je stru­kov­ne, sport­ske i inte­res­ne udru­ge gra­đa­na (Mati­ca Hrvat­ska, Hrvat­ski roni­lač­ki savez, Hrvat­ski crve­ni križ, Hrvat­ska zajed­ni­ca teh­nič­ke kul­tu­re,…). Ovaj bi popis za Vla­du zapra­vo tre­bao biti naj­bez­bol­ni­ji dio pro­ved­be Zako­na, a već je tu doš­lo do zas­to­ja.

Miš­lje­nja sam sto­ga, da ni ovaj Zakon neće osi­gu­ra­ti ono što je možda u svo­joj namje­ri htio, te da je bit­ni pro­blem ovo­ga druš­tva pro­ved­ba, a ne gomi­la­nje koli­di­ra­ju­ćih zako­na koji samo izi­sku­ju dodat­ne pro­ra­čun­ske tro­ško­ve.

No, kako je tema ovog krat­kog rada pris­tup podat­ci­ma Vanj­ske služ­be HDA, sma­tram pri­mje­re­nim ukrat­ko izlo­ži­ti koje se uop­će vrste poda­ta­ka u toj služ­bi pri­kup­lja­ju. Sve tako­ve služ­be u RH duž­ne su vodi­ti evi­den­ci­je pre­ma Pra­vil­ni­ku o evi­den­ci­ja­ma u arhi­vi­ma (NN 90/02), a koji kao oba­vez­ne u služ­ba­ma za zašti­tu gra­di­va izvan arhi­va (vanj­skim služ­ba­ma), kon­kret­no pro­pi­su­je vođe­nje:

a) evi­den­ci­je o stva­ra­te­lji­ma arhiv­sko­ga gra­di­va, te
b) evi­den­ci­je o ima­te­lji­ma arhiv­sko­ga gra­di­va.

Stva­ra­te­lji arhiv­sko­ga gra­di­va su sve one prav­ne i fizič­ke, jav­ne ili pri­vat­ne oso­be za koje poje­di­ni arhiv pro­cje­ni da stva­ra arhiv­sko gra­di­vo koje jed­no­ga dana tre­ba biti pre­uze­to u arhiv. Ima­te­lji pak su oni prav­ni i fizič­ki subjek­ti koji tako­vo gra­di­vo posje­du­ju po bilo kojoj osno­vi, a koje nije nas­ta­lo nji­ho­vim radom. Uz evi­den­ci­je, ova služ­ba za sva­ko­ga stva­ra­te­lja vodi dosje, koji ovim Pra­vil­ni­kom nije pro­pi­san, no, kako Zakon o arhiv­sko­me gra­di­vu i arhi­vi­ma (NN 105/97) odre­đu­je koje sve pos­lo­ve i pos­tup­ke arhi­vi pro­vo­de u odno­su na stva­ra­te­lje, jas­no je da oni kumu­li­ra­ju doku­men­ta­ci­ju koju neka­ko valja orga­ni­zi­ra­ti. Tako se pri­mje­ri­ce, u dosje­ima nala­ze podat­ci o osnut­ku, prav­nim pro­pi­si­ma koji pokri­va­ju dje­lat­nost stva­ra­te­lja, prav­nim pred­ni­ci­ma i sljed­ni­ci­ma, zatim podat­ci o odgo­vor­nim i zadu­že­nim oso­ba­ma za gra­di­vo, podat­ci o izlu­či­va­nju gra­di­va dotič­no­ga stva­ra­te­lja, o sta­nju, vrsta­ma i koli­či­na­ma gra­di­va, dodje­lji­va­nju suglas­nos­ti na inter­ni pra­vil­nik o pos­tu­pa­nju s gra­di­vom te odo­bre­nju za pose­ban popis gra­di­va s roko­vi­ma čuva­nja i sl.. Pre­ma tomu, zane­ma­riv­ši osta­le služ­be u arhi­vu, ovaj seg­ment sve svo­je služ­be­ne infor­ma­ci­je iscrp­lju­je iz dotič­nih cje­li­na.

Sma­tram da bi neki budu­ći služ­be­nik za infor­ma­ci­je morao zna­ti pre­zen­ti­ra­ti struk­tu­ru ovih cje­li­na, kako ne bi dola­zi­lo do nes­po­ra­zu­ma. Naime, u rela­tiv­no krat­ko vri­je­me pos­to­ja­nja Zako­na, služ­ba je dobi­la samo jedan služ­be­ni zah­tjev za infor­ma­ci­ja­ma po nje­go­voj osno­vi. Među­tim, zah­ti­jev je bio takav da je bilo jas­no kako ovla­šte­nik ne poz­na­je struk­tu­ru poda­ta­ka pri­kup­lje­nih u vanj­skoj služ­bi, budu­ći su tra­že­ni neki zbir­ni, goto­vo sta­tis­tič­ki podat­ci. Njih bi poje­di­nač­no tre­ba­lo izvla­či­ti iz pos­to­je­će doku­men­ta­ci­je, te dru­ga­či­je obra­đi­va­ti, a budu­ći nas ni zakon­ski pro­pi­si ni način funk­ci­oni­ra­nja služ­be ne obve­zu­ju na to, sma­tram da bi nor­ma­lan sljed zbi­va­nja bio odbi­ja­nje ova­ko­va zah­ti­je­va, odnos­no, upu­ći­va­nje ovla­šte­ni­ka do kojih infor­ma­ci­ja može doći teme­ljem pos­to­je­će struk­tu­re evi­den­ci­ja. Arhiv u cje­li­ni, pa tako ni nje­go­va vanj­ska služ­ba, nema­ju toli­ko struč­nih zapos­le­ni­ka da bi mogli sav­la­da­va­ti ovak­ve upi­te za sta­tis­tič­kim istra­ži­va­nji­ma. Koli­ko se iz Zako­na o pra­vu na pris­tup infor­ma­ci­ja­ma može išči­ta­ti, ova­ko­vi pos­lo­vi bi tako­đer bili dio zadu­že­nja budu­će­ga služ­be­ni­ka za infor­ma­ci­je, čime se opet pot­vr­đu­je potre­ba o poseb­no sis­te­ma­ti­zi­ra­nom rad­nom mjes­tu.

I još nešto. Iako ovaj Zakon, sas­tav­ljen na sadaš­nji način, sma­tram pri­lič­no nepo­treb­nim, ne mogu zani­je­ka­ti da sadr­ži odred­be koje bi nama arhi­vis­ti­ma dugo­roč­no mogle biti koris­ne. Pri­mje­ri­ce, odred­bu o kata­lo­gu infor­ma­ci­ja lako može­mo pre­ves­ti kao sumar­ni popis cje­lo­kup­na gra­di­va što ga neki stvaratelj/imatelj pohra­nju­je. Služ­be­nik za infor­ma­ci­je, bude li on kva­li­fi­ci­ran za pos­lo­ve koje su mu Zako­nom nami­je­nje­ne, tako­đer će nam biti koris­tan. Upis­nik bi u buduć­nos­ti, pri­mje­ri­ce mogao biti poka­za­telj koris­nič­kih inte­re­sa, it.d.. Narav­no, stva­ri može­mo sagle­da­va­ti i iz dru­ga­či­je­ga kuta, pa se upi­ta­ti zbog čega šan­su za pro­vo­đe­nje odred­bi vlas­ti­tog zako­na i pro­pi­sa nala­zi­mo u jed­nom dru­go­me zako­nu, i nije li to pod­cje­nji­va­nje vlas­ti­te stru­ke?

Zaklju­čak

Pra­vo na pris­tup infor­ma­ci­ja­ma apso­lut­no i mak­si­mal­no da, ali mis­lim da bi se to pra­vo u pot­pu­nos­ti moglo ostva­ri­ti i uz isprav­no i u dobroj volji tuma­če­nje svih dosa­daš­njih pozi­tiv­nih zakon­skih pro­pi­sa. Nagla­ša­vam isprav­no, jer sam sasvim svjes­na činje­ni­ce da nije pre­vi­še tije­la gdje se pra­vo na pot­pun način do sada moglo ostva­ri­ti

1. Što je u suprot­nos­ti sa član­kom 5 dotič­no­ga Zako­na, koji kaže da: „Infor­ma­ci­ja koju tije­la jav­ne vlas­ti daju, odnos­no objav­lju­ju mora biti pot­pu­na i toč­na“ [↩]