Evidencije Odsjeka za nadzor nad pismohranama i Zakon o pravu na pristup informacijama

0 Flares Twitter 0 Facebook 0 Google+ 0 Email -- 0 Flares ×

Zakon o pravu na pristup informacijama Hrvatski je sabor donio 15. listopada 2003.godine, i, kako je to objašnjeno u uvodnome tekstu predlagatelja – tadašnjega Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave – on zapravo predstavlja izravnu posljedicu nekoliko preporuka Vijeća Europe, koje su pobliže ustanovljavale načela postupanja s informacijama. Primjerice: Preporuka Odbora ministara Vijeća Europe državama članicama o dostupnosti informacija koje posjeduju tijela državne vlasti (25.11.1981. – R 81), Konvencija za zaštitu pojedinaca pri automatskoj obradi podataka (28.1.1981. ETS 108), Nacrt preporuke Odbora ministara Vijeća Europe državama članicama, o dostupnosti službenih informacija (18-21.9.2001.).

sbzad1Sve su ove preporuke nastale u svrhu afirmiranja prava pojedinca da bude potpuno obaviješten, kako bi mjerodavno mogao odlučivati o svojim pravima i obvezama, te o zbivanjima u društvenoj zajednici i svojoj okolini. U tome cilju, uz, naravno obvezu Republike Hrvatske da uskladi svoje pravne propise sa zemljama Europske unije, donijet je i Zakon o pravu na pristup informacijama. Sve navedeno predstavlja više nego pozitivne postavke i nastojanja, međutim, samo pretvaranje tih premisa u tekst Zakona, upitno je.
Smatram da možemo govoriti o nekoliko razina problema.

Prije svega, glede samih odredbi i definiranja potrebe javnosti i preglednosti rada javne uprave, ona nije sporna ni kroz druge naše zakone i propise, no, može se prihvatiti objašnjenje o potrebi da se svi ti propisi, odnosno zaključci, prava i obveze koje se tiču ove tematike, pobroje i usustave na jednome mjestu.

  • Čini se da Zakon jasno ne razlučuje odredbe koje se tiču prava na informacije koje nastaju radom ustanove u obavljanju nadležnosti koje su joj pripisane, od onih informacija koje se tiču samog funkcioniranja ustanove kao proračunskoga tijela (pr. informacije o troškovima rada, javnoj nabavi, …).
  • Način provedbe ovih prava, kako ih je definirao Zakon, više je nego upitan. Ukoliko ovaj Zakon stavimo u suodnos Zakona o zaštiti tajnosti podataka, Zakona o zaštiti osobnih podataka, Zakona o arhivskom gradivu i arhivima (koji primjerice kaže da je gradivo koje bi ugrozilo nacionalnu sigurnost, obranu, međunarodne odnose, održavanje reda i mira te gospodarski interes Hrvatske, dostupno tek nakon 50 godina), očito je da se postavlja pitanje mjerodavnoga tumačenja odredbi.
  • Zakon u čl. 8 govori o slučajevima uskrate informacije, koji mogu biti raznoga uzroka, no uskrata nastupa “ako postoji osnova sumnje”. Potrebno je, dakle, vrlo malo, da do uskrate dođe, a mogućnost subjektivna tumačenja pojedinih odredbi pojedinih zakona izrazito je velika, te time kao stvorena za manipulaciju.

Dozvoljavam da je ovo samo laičko, nejurističko tumačenje Zakona, no bojim se da i većina onih koji će ga primjenjivati neće biti pravne struke. Osim toga, nejasno je kako bi se velik dio negativnih posljedica davanja informacije, koje su opisane u dotičnom čl. 8, mogle uopće predvidjeti, kad ovlašenik nije dužan navesti razloge traženja informacije.

Naravno, ni najmanje nije namjera poreći korisnost i poželjnost dosizanja određenih standarda javne uprave i javne vlasti, koji će pojedincima omogućiti maksimalno ostvarenje njegovih prava. U demokratskom, a napose demokratičnom društvu – jer demokratsko podrazumijeva samo politički sustav, dakle formu koja može ali i ne mora zadovoljiti sadržajem – ta su prava vrlo široko definirana (nepovredivost privatnosti, vlasništva, prava na rad, na vlastite religijske, filozofske, seksualne, političke i dr. stavove, i mnoštvo drugih). Ono što mi se čini da se u nas često zaboravlja, a kamoli apostrofira kad su u pitanju tkz. zemlje zapadne demokracije, jest činjenica da se to pravo vrlo lako zanemaruje kad su u pitanju neki «viši» interesi, koji i ne bi bili upitni da je riječ samo o društvenim interesima, t.j. kolektivnoj sigurnosti i dobrobiti, ili pak da je riječ o državnim interesima. Često se, međutim, ti državni interesi koriste kao paravan ineresima trenutno vladajuće političke opcije, a još mnogo češće interesima svjetskoga kapitala, odnosno multinacionalnih kompanija. Stoga mi se čini da preslikavanje nekih zakona uvriježenih u dotičnim zemljama, osim što efektivno ne može imati puno smisla, rezultira i još jednom lošom posljedicom. Naime, podastiranjem takovih i sličnih zakona, država dovodi u pitanje svoj kredibilitet, budući svojim građanima ne može uvjerljivo objasniti sve razloge donošenja, a još teže način provedbe nekih propisa, koji ni po čemu ne korespondiraju s hrvatskom političkom, upravnom, pravnom i socijalnom praksom.

Iako sve navedeno zvuči kao negativni stav spram Zakona i njegovih temeljnih načela, nije tako. Dapače! Konačno, svak se od nas sigurno i privatno često našao u situaciji da mu je neka javna informacija, uz neuvjerljivo objašnjenje ili bez njega, bila uskraćena, te je za zapitati se tko bi razložan mogao biti protiv takova Zakona. Primjerice, smatram da su odredbe čl. 20 o objavljivanju informacija dobre. Problem leži negdje drugdje (a ovaj Zakon na žalost nije jedini takav primjer u nas): nesustavno i nedosljedno ponašanje hrvatske vladajuće strukture (i opet nažalost, ne samo trenutne) u donošenju propisa. Predlažu se i izglasavaju razni zakoni koji produciraju mnoštvo djelomice kolidirajućih ovlasti, tijela, poslova, funkcija, pa time i prateće dokumentacije. Time se rasipavaju materijalni i ljudski resursi, ili čak, u eri silnih priča o smanjenju državnoga aparata, producira se potreba za dodatnim resursima. Sve to samo zato što netko, misli se naravno na javnoga službenika čiji je posao ionako bio servisiranje građana, nije odrađivao svoj posao kako treba – da li iz neznanja ili nehtijenja, stvar je poslodavca (dakle države) da obavi procjenu, i sukladno njoj reagira.

Čitajući članak kolege Špacira iz zagrebačke gradske uprave o ovoj temi, samo sam uvjerenija u svoje stavove: svime što je nabrojao, a to je zaista visok stupanj otvorenosti i pristupačnosti servisiranja građana, ničim zapravo nije neposredno sljeđen navedeni Zakon – sva ta usluga postojala je i prije njega i temeljem drugačije organizacije  pristupa.

No, vratimo se problemima primjene. Naročita je enigma ovoga Zakona Upisnik zahtjeva. Tko će biti zadužen za procjenu koji su to predmeti, zahtijevi, odluke i postupci koji se referiraju na ovu tematiku? Jer, nije problem onih zahtijeva koji se neposredno pozivaju na Zakon, no što je s drugima koji isto ulaze u ovaj okvir ali se, naravno, pozivaju na ostvarenje nekog svog osobnoga prava. Hoće li službenik za informiranje biti sistematizirano radno mjesto, budući mu se u djelokrug poslova stavljaju zadatci koje će, u nekoj složenijoj ustanovi, teško moći obavljati uz ostale radne zadatke. Hoći li on biti taj koji će, uz katalog informacija) voditi i Upisnik – jer Pravilnik o ustroju i načinu vođenja službenog upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama (NN 137/04), detaljno ne propisuje tko će ga voditi i na kojem ustrojstvenom mjestu će se nalaziti. Tu su i neke nelogičnosti kao što je rubrika o statusu zahtjeva (prihvaćen, odbijen, odbačen i ustupljen) dok Zakon uopće ne predviđa status odbačenoga zahtjeva; zatim odredba čl.2 st 1. da se Upisnik vodi u elektroničkom obliku, što će teško biti provedivo u svim tijelima državne uprave, a napose u lokalnoj samoupravi; što znači sintagma “podaci koji su važni za prepoznavanje informacije”, i t.d.

Kad sam spomenula svojevrsno ugrožavanje vjerodostojnosti države ovakovim zakonima, ne mogu ne spomenuti i Popis tijela javne vlasti objavljen u NN 146/04, koji je sukladno čl. 3 st.2 Zakona o pravu na pristup informacijama, objavila Vlada RH. U tome popisu, koji je ne samo nepotpun, nesustavan (primjerice, navedeni su zbirno svi javni znanstveni instituti, a onda se ipak neki nabrajaju i pojedinačno ali ne u podnaslovu u kojem je zbirna odrednica), nelogično strukturiran, (a u takovu strukturu postavljena su tijela koja s nazivom područja nemaju nikakve veze), nego je, dapače, i netočan1 budući u tijela javne vlasti uključuje strukovne, sportske i interesne udruge građana (Matica Hrvatska, Hrvatski ronilački savez, Hrvatski crveni križ, Hrvatska zajednica tehničke kulture,…). Ovaj bi popis za Vladu zapravo trebao biti najbezbolniji dio provedbe Zakona, a već je tu došlo do zastoja.

Mišljenja sam stoga, da ni ovaj Zakon neće osigurati ono što je možda u svojoj namjeri htio, te da je bitni problem ovoga društva provedba, a ne gomilanje kolidirajućih zakona koji samo iziskuju dodatne proračunske troškove.

No, kako je tema ovog kratkog rada pristup podatcima Vanjske službe HDA, smatram primjerenim ukratko izložiti koje se uopće vrste podataka u toj službi prikupljaju. Sve takove službe u RH dužne su voditi evidencije prema Pravilniku o evidencijama u arhivima (NN 90/02), a koji kao obavezne u službama za zaštitu gradiva izvan arhiva (vanjskim službama), konkretno propisuje vođenje:

a) evidencije o stvarateljima arhivskoga gradiva, te
b) evidencije o imateljima arhivskoga gradiva.

Stvaratelji arhivskoga gradiva su sve one pravne i fizičke, javne ili privatne osobe za koje pojedini arhiv procjeni da stvara arhivsko gradivo koje jednoga dana treba biti preuzeto u arhiv. Imatelji pak su oni pravni i fizički subjekti koji takovo gradivo posjeduju po bilo kojoj osnovi, a koje nije nastalo njihovim radom. Uz evidencije, ova služba za svakoga stvaratelja vodi dosje, koji ovim Pravilnikom nije propisan, no, kako Zakon o arhivskome gradivu i arhivima (NN 105/97) određuje koje sve poslove i postupke arhivi provode u odnosu na stvaratelje, jasno je da oni kumuliraju dokumentaciju koju nekako valja organizirati. Tako se primjerice, u dosjeima nalaze podatci o osnutku, pravnim propisima koji pokrivaju djelatnost stvaratelja, pravnim prednicima i sljednicima, zatim podatci o odgovornim i zaduženim osobama za gradivo, podatci o izlučivanju gradiva dotičnoga stvaratelja, o stanju, vrstama i količinama gradiva, dodjeljivanju suglasnosti na interni pravilnik o postupanju s gradivom te odobrenju za poseban popis gradiva s rokovima čuvanja i sl.. Prema tomu, zanemarivši ostale službe u arhivu, ovaj segment sve svoje službene informacije iscrpljuje iz dotičnih cjelina.

Smatram da bi neki budući službenik za informacije morao znati prezentirati strukturu ovih cjelina, kako ne bi dolazilo do nesporazuma. Naime, u relativno kratko vrijeme postojanja Zakona, služba je dobila samo jedan službeni zahtjev za informacijama po njegovoj osnovi. Međutim, zahtijev je bio takav da je bilo jasno kako ovlaštenik ne poznaje strukturu podataka prikupljenih u vanjskoj službi, budući su traženi neki zbirni, gotovo statistički podatci. Njih bi pojedinačno trebalo izvlačiti iz postojeće dokumentacije, te drugačije obrađivati, a budući nas ni zakonski propisi ni način funkcioniranja službe ne obvezuju na to, smatram da bi normalan sljed zbivanja bio odbijanje ovakova zahtijeva, odnosno, upućivanje ovlaštenika do kojih informacija može doći temeljem postojeće strukture evidencija. Arhiv u cjelini, pa tako ni njegova vanjska služba, nemaju toliko stručnih zaposlenika da bi mogli savladavati ovakve upite za statističkim istraživanjima. Koliko se iz Zakona o pravu na pristup informacijama može iščitati, ovakovi poslovi bi također bili dio zaduženja budućega službenika za informacije, čime se opet potvrđuje potreba o posebno sistematiziranom radnom mjestu.

I još nešto. Iako ovaj Zakon, sastavljen na sadašnji način, smatram prilično nepotrebnim, ne mogu zanijekati da sadrži odredbe koje bi nama arhivistima dugoročno mogle biti korisne. Primjerice, odredbu o katalogu informacija lako možemo prevesti kao sumarni popis cjelokupna gradiva što ga neki stvaratelj/imatelj pohranjuje. Službenik za informacije, bude li on kvalificiran za poslove koje su mu Zakonom namijenjene, također će nam biti koristan. Upisnik bi u budućnosti, primjerice mogao biti pokazatelj korisničkih interesa, it.d.. Naravno, stvari možemo sagledavati i iz drugačijega kuta, pa se upitati zbog čega šansu za provođenje odredbi vlastitog zakona i propisa nalazimo u jednom drugome zakonu, i nije li to podcjenjivanje vlastite struke?

Zaključak

Pravo na pristup informacijama apsolutno i maksimalno da, ali mislim da bi se to pravo u potpunosti moglo ostvariti i uz ispravno i u dobroj volji tumačenje svih dosadašnjih pozitivnih zakonskih propisa. Naglašavam ispravno, jer sam sasvim svjesna činjenice da nije previše tijela gdje se pravo na potpun način do sada moglo ostvariti


  1. Što je u suprotnosti sa člankom 5 dotičnoga Zakona, koji kaže da: „Informacija koju tijela javne vlasti daju, odnosno objavljuju mora biti potpuna i točna“ []